划拨与出让土地供地程序比较研究及优化建议

划拨与出让土地供地程序比较研究及优化建议

方忠清

江苏茂源勘测规划设计有限公司 江苏扬州 225000

摘要：伴随城市化进程加速，土地资源的精准配置机制直接左右着区域经济的良性运转，土地供应程序改革日益引起重视。文章从制度层面剖析了划拨与出让两种供地方式的运行特点，详细论证了两种供地方式在程序设计、运行效率、公平机制等方面的显著差异，并结合实践经验提出具体改良方案，为完善土地供应制度体系提供了新思路。

关键词：土地供应；划拨；出让；程序比较；优化建议

现阶段，划拨制度与出让模式构成了我国土地供应的双轨制格局，划拨方式重点支持基础设施配套与社会公益事业，出让途径则满足商业地产等市场需求。当下城镇化建设提速与土地要素市场变革背景下，供地程序在运行效能、公正透明、市场适应等维度面临挑战。系统梳理两类土地供应程序的利弊得失，研究制度创新方案，对推动土地资源管理水平跃升具有现实价值。

一、划拨与出让土地供地程序比较

（一）程序设计比较

土地资源配置机制差异性研究表明，土地划拨与出让这两种供地方式存在明显的程序性区别[1]。第一，从行政管理视角分析，划拨土地供应遵循精简程序原则，主要环节依次为：项目立项审批、划拨决定书核发、不动产权属登记，体现了政府主导的特征，赋予了行政机关较大的自由裁量空间。第二，出让土地供应则采用市场化运作模式，程序要素更为丰富，具体步骤包括年度供地计划制定、出让条件论证、出让方式选择论证、出让公告发布、意向人资格审查、竞价程序组织、合同订立谈判、土地现场交付、权属变更登记等关键环节，强调市场规则引导，程序设置更趋规范化。第三，从运行效率角度考察，划拨方式具有操作简便、周期短、行政成本低等优点，但也存在决策程序不够公开、社会监督难度大等局限性。相比之下，出让方式虽然程序环节较多、时间跨度大、运行成本高，但市场化特征使得土地配置更具公平性与透明度。第四，从制度完善角度思考，划拨程序应当不断细化相关规则，完善信息公示制度，强化社会监督机制。而出让程序则需要在保持规范性的同时，适当简化非核心环节，缩短办理周期，降低交易成本。最后，两种程序的设计理念与操作模式各有利弊，需要结合具体情况灵活运用。随着土地管理法律体系不断健全，未来应当着力构建更加科学合理的供地程序体系，促进土地资源高效配置，这除了关系到城市建设用地供应的规范化水平，同时也影响土地市场的健康发展。

（二）实施效率比较

划拨土地与出让土地供地效率研究表明两种模式各具特点[2]。第一，划拨土地效率特征显著。划拨程序环节精简，行政决策速度快，土地使用权分配时限短；政府投资的城市基础设施项目、社会公益事业建设项目能迅速获得建设用地，满足城市发展急需；住宅小区配套学校、医院等公共设施项目借助划拨方式，建设进度明显加快。第二，划拨效率存在明显缺陷。划拨土地价格形成缺乏市场调节，土地资源价值难以准确体现；土地使用权分配缺少竞争机制，导致部分土地闲置浪费；受限于行政配置，土地开发利用强度偏低，资源配置效率欠佳；公益性用地划拨后改变用途现象时有发生，加剧土地资源配置扭曲。第三，出让土地效率优势突出。招标、拍卖、挂牌等市场化方式引入竞争机制，土地价格能够客观反映市场供求关系。商业、商务、住宅等经营性用地出让促进土地资源向更高效用途流动；出让方式激励土地开发主体提高利用效率，带动周边区域价值提升。第四，出让程序制约效率发挥。土地出让前期准备工作繁琐，征地补偿、土地整理等事项耗时较长；出让条件论证、方案审查等行政环节众多，降低供地效率；地价评估、合同签订等程序刚性要求增加办理时限；部分地区出让收入考核导向明显，土地供应计划执行效率低下。第五，两种方式各有侧重。划拨土地适合公益性项目快速供地，出让土地适合竞争性项目市场配置；土地管理部门需要灵活把握供地方式选择，避免片面追求效率或效益；健全供地效率评估体系，构建科学合理的供地制度，促进土地资源优化配置。

（三）适应性比较

土地供应制度呈现出截然不同的功能定位，划拨制度与出让制度各具特色[3]。土地划拨制度主要服务于公共事业发展，功能定位着重于城市基础设施建设、教育医疗等民生工程的落实，政府作为主导力量可迅速调配土地资源。土地出让制度则侧重商业领域发展，该制度充分运用市场规律，促使土地资源向高效益、高产出的经营性项目集中。土地资源配置遵循价格信号指引，引导资源向最具发展潜力的产业聚集。第一，从供地效率角度分析，土地划拨程序简化，行政审批链条精简，有利于公益项目的及时推进；教育、医疗、市政等重点民生工程借助划拨方式，可加快项目建设进度。第二，从经济效益维度观察，土地出让制度引入市场竞争机制，竞价、招标等方式促使土地向优质项目流动；商业、住宅等经营性项目采用出让方式，使土地价值得到充分体现。第三，从城市规划层面评估，两种供地方式的界限日渐模糊。现代城市综合体往往集聚商业、办公、居住等多种功能，单一供地方式难以满足混合用地需求，例如保障性住房既具备公益属性，又涉及经营管理，给供地方式选择带来新课题。第四，从制度创新角度思考，土地供应方式亟需突破传统二元结构。政府主导与市场配置相结合，构建灵活多样的供地模式，适应新型城镇化建设需求，如对经营性项目中的公益部分采取差别化供地政策，维护公共利益、激励社会资本参与。

二、划拨与出让土地供地程序优化建议

（一）简化划拨土地程序，提高透明度

当前土地划拨审批环节存在程序冗长、信息壁垒、监管缺位等问题，亟需构建一套科学合理的制度体系[5]。首先，审批流程标准化是降低行政成本的关键抓手。土地管理部门应编制详细的土地划拨审批操作指南，明确各环节具体要求和办理时限；审批要素清单化管理，避免重复提交材料，减轻申请单位负担；建立一次性告知制度，明确补正材料期限，缩短审批周期。其次，信息公开平台建设是促进划拨用地全程留痕的有力支撑。土地主管部门应搭建划拨用地信息管理系统，使划拨用地申请、审批、供应等信息纳入统一平台；审批进度可查询、审批结果可追溯，让权力运行更加规范；同时建立信息定期发布机制，及时向社会公布划拨用地计划和供应情况。第三，全流程监管体系是规范划拨用地管理的重要保障。建立划拨用地台账制度，记录用地单位、用地面积、用途等信息；设立划拨用地动态巡查制度，定期核查土地使用情况；完善用地评估机制，对划拨用地使用效益进行科学评估。强化部门协同监管，发改、规划等部门信息共享、联动监管。第四，标准化考核评估是约束划拨用地行为的重要手段。制定划拨用地绩效评价指标体系，从用地效率、公共效益等维度进行综合评估；建立划拨用地年度考核制度，把考核结果与用地计划安排挂钩；探索第三方评估机制，引入专业机构开展独立评估。第五，责任追究机制是土地划拨监管的有效保障。明确划拨用地各环节责任主体，建立责任清单；制定问责办法，对违规划拨、改变用途等行为严肃查处；完善信用管理制度，把违规单位纳入信用记录。

（二）优化出让土地程序，提升效率

土地出让程序精简改革已成为当前自然资源管理领域的重点课题。第一，土地出让计划编制环节重构。编制单位采用标准模板制定年度出让计划，执行强制性时间节点管理制度，精简审批环节数量；土地利用总体规划、城市规划等前置要件审核应纳入统一受理系统，避免重复审核。第二，土地出让方式选择应遵循精准性原则。不同用途土地依据区位条件、市场需求、开发条件等特征，分类建立出让方式适用标准；住宅用地主要采取招拍挂方式，工业用地可采用招标方式，商业用地宜采用拍卖方式；建立动态评估机制，定期评估各类出让方式适用效果。第三，数字化改造传统出让流程。搭建全流程网上交易系统，涵盖信息发布、竞买报名、保证金缴纳、竞价签约等环节；引入区块链技术记录交易全过程，保障数据真实可靠；建立电子档案管理系统，实现土地出让档案全程留痕、可追溯。第四，构建并联审批新机制。土地出让前期手续办理采取并联审批模式，相关部门同步开展审查；明确各环节办理时限，超时默认审批通过；建立绿色通道制度，重大项目用地审批可享受特事特办。第五，完善市场定价机制。引进多家具备资质的土地评估机构，采用竞争性谈判方式确定评估单位；土地估价采用多种方法交叉验证，建立价格合理性论证制度；土地市场价格监测点布局应覆盖重点区域，动态监控地价变化。第六，强化信息公开制度。土地出让全部信息应在政府门户网站、土地交易网站同步发布；供地计划、出让公告、成交信息等内容必须完整公开；土地交易过程引入公证机构见证，定期公布土地市场运行情况分析报告。

（三）建立混合供地模式，增强适应性

土地资源配置机制改革必须回应城市发展的现实需求。城市规划管理部门应当深入分析各区域功能定位，编制混合供地操作指南，具体优化措施包含以下几个层面。第一，合理规划混合供地区域布局。各级自然资源行政主管部门应当依据城市总体规划，划定商业商务集聚区、居住生活配套区、产业创新发展区等不同功能片区，科学制定差异化供地政策；商业商务集聚区以市场化出让为主导，居住生活配套区采取出让与划拨结合模式，产业创新发展区则根据产业类型灵活调配供地方式。第二，完善混合供地审批标准。自然资源行政主管部门应当制定详细的项目评估指标体系，从投资规模、产业类别、经济效益、社会贡献等维度对申请用地单位进行综合评估，评估结果直接决定供地方式选择，促进土地资源向优质项目集中。第三，健全供后监管体系。自然资源管理机构需要建立定期巡查制度，对已供应土地进行全面监督检查。监管内容涵盖土地用途、开发进度、建设标准等方面，发现问题及时纠正，防止土地闲置浪费或擅自改变用途。第四，搭建供地信息共享平台。各相关部门应当建立信息互通机制，实时更新土地供应数据，平台功能包括项目申报、进度查询、监督投诉等模块，方便社会各界参与监督；自然资源管理部门还需定期发布供地计划和执行情况，增强政策透明度。第五，构建供地绩效评估机制。相关部门应当组织专家定期评估混合供地政策落实效果，从土地利用效率、产业带动效应、民生改善程度等角度开展全面分析；评估结果为政策调整和完善提供重要参考依据。第六，加强部门协同联动。规划、国土、发改等部门应当建立联席会议制度，共同研究解决混合供地工作难点；明确各部门职责分工，建立问题协调和应急处置机制，保障政策执行连贯性。

结语

土地政策研究专家对划拨与出让两类供地形式展开全面评估，研究成果显示二者在管理程序、运转绩效及调适能力等维度存在差异化特征。现代化土地供应体制要求精简审批环节，保证信息公开，并探索综合供应方案。监管制度与法律规范的不断完善，使土地资源分配更具科学性，这些制度创新举措推动自然资源管理水平跃升，引领城市可持续发展新格局。

参考文献：

[1]石琳.从供地结构视角看城市土地市场化的动态演化[J].经济与管理,2020,34(5):68-76.

[2]山西:全面启动“标准地”改革[J].浙江国土资源,2020(3):19-19.

[3]无.市政府办公厅关于印发南京市土地出让工作规则的通知[J].南京市人民政府公报,2020(3):33-38.